邱国军

建立规范高效的“三权”（农村承包地所有权、承包权、经营权）运行机制，健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，对发展现代农业、增加农民收入、促进乡村振兴具有重要意义。近期我们对新疆完善农村承包地所有权承包权经营权分置制度情况进行了调研。

土地流转呈现“一降一增”趋势

2018年4月，新疆出台了《关于推动农村土地所有权承包权经营权分置的实施意见》（新党办发〔2018〕29号）。截至目前，新疆全区家庭承包耕地流转面积预计745.8万亩，比2017年底增加84.7万亩，增长12.8%。

新疆三权分置改革的主要特点为：

一是农村土地经营权流转南北疆发展不平衡。全区农村土地流转绝大多数在北疆经济较为发达的地区。北疆地区农村土地流转面积646.9万亩，占全区土地流转总面积的95.5%，其中，昌吉州、塔城地区、伊犁州、阿勒泰地区、博州等地流转面积分别为268.3万亩、137.8万亩、96.8万亩、51.3万亩、49.6万亩，五地州流转面积合计603.8万亩，占全区流转面积的89.1%；南疆地区（五地州）流转面积30.6万亩，占流转总面积的4.5%（其中南疆四地州流转面积28.3万亩，仅占流转总面积的4.2%）。

二是农村土地经营权流转方式仍然以出租（转包）为主。截至目前，全区出租（转包）、转让、互换、股份合作流转面积分别为568万亩、6.5万亩、61.4万亩、35.9万亩，占流转总面积的比重分别为83.8%、1%、9.1%、5.3%；另有0.8%的耕地通过临时代耕等其他方式流转。从全区来看，以出租（转包）为主要流转方式的，主要集中在昌吉州、伊犁州，分别为245.3万亩、91.7万亩，分别占全区出租（转包）总面积的43.2%、16.2%。

三是农村土地经营权流转呈现“一降一增”趋势。截至目前，农村土地流转入农户的面积482.6万亩，占流转总面积的比重为71.2%，比2017年底降低1.8个百分点；流转入农民专业合作社的面积117.5万亩，比2017年底增加11.1万亩，增长10.4%，占流转总面积的比重为17.3%，增加1.2个百分点；流转入企业面积40.3万亩，比2017年底增加16.2万亩，增长67.5%，占流转总面积的比重为5.9%，增长2.3个百分点。全区农村土地流转仍然以基本农户为主，但流转入农户的面积所占的比重呈现下降趋势，而流入农民专业合作社和涉农企业等新型农业经营主体的面积所占的比重稳步增长。

四是农村土地经营权流转规范化程度进一步提高。截至目前，全区流转出承包耕地的农户21.9万户，签订流转合同18.1万份，涉及流转耕地面积565.9万亩，流转合同签订率达83.5%，比2017年底增加9.5个百分点，其中克州流转合同签订率98%、和田地区96%、伊犁州95%、塔城地区90%。

“三权分置”的支撑能力尚不足

政策法规宣传有待加强。一些地方的基层干部和农民对农村土地承包政策认识不清、理解不深、把握不准，违背法律政策的问题时有发生。特别是南疆四地州，承包经营权流转还处于初始阶段，一方面是农民还担心土地流转后自身权益得不到保障，流转土地的积极性不高，另一方面是部分基层干部理解把握土地流转政策不到位，随意干涉农民土地流转，损害了农民权益，造成了不良影响，“三权分置”的推进还有较长的路要走。

农村土地流转管理和服务体系尚不健全。一是不少地方土地流转市场交易平台建设滞后，土地流转双方信息有效对接机制还没有形成。二是流转利益纠纷仍不同程度存在，或未使用自治区统一的土地流转合同文本，农户间流转以及短期流转很多没有签订合同，留下了纠纷隐患。三是农经部门在乡镇机构改革中，合并到乡财政所，农村土地承包管理职能弱化、边缘化的问题比较普遍，难以提供正常的指导服务。“三权分置”的基础工作还不扎实。

农业适度规模经营的支撑条件还不到位。一是资金信贷融资渠道较窄，贷款难问题普遍，政策性保险、贷款贴息等普惠政策覆盖面不广。部分地方虽开展土地经营权抵押贷款，但贷款额度满足不了生产需求。二是农业设施用地落实难，规模经营主体发展空间受限。三是农田排灌渠道等基础设施建设滞后，产权不明晰、管护责任落实不到位；四是目前多数合作社、家庭农场等新型农业经营主体还处于小、散、弱状态，整体实力还不强，开展农业适度规模经营的能力有限。“三权分置”的必要条件尚缺乏。

农业社会化服务不能满足现代经营主体的需要。目前，新疆多数地方对做好农业社会化服务，解决资源瓶颈、优化市场配置、提高生产效率的重要性认识不足，没有建立相应工作机制。乡镇基层农技、农经队伍“缺编、缺才、缺重视”现象普遍，队伍青黄不接、活力不足问题日趋突显。存在公益性服务机构引领支撑能力不足、经营性服务组织实力不强、服务产品供给不足，服务内容与经营主体需求之间存在差距，社会化服务体系发展环境有待优化，政府购买服务形式单一、覆盖面窄等问题。“三权分置”的支撑能力尚不足。

应加快建立地县乡三级土地流转交易市场

新疆属于经济欠发达地区，在西部地区具有一定的代表性。为有序推进农村承包地所有权承包权经营权分置工作，建议：

一是加快推进土地确权颁证工作，为土地经营权流转奠定基础。加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，在此基础上，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，引导农民将土地流转给专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体，推进土地实现规模化生产。同时，加强土地流转监管和政策指导服务，切实保障农户和新型农业经营主体的合法权益。

二是营造良好政策氛围，推进农业集约化经营。推进《关于推动农村土地所有权承包权经营权分置的实施意见》《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的实施意见》和《关于进一步引导农村土地经营权规范有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》的实施，强化政策引领，发展多类型的农村土地适度规模经营，推进“三权分置”改革。

三是加强土地流转管理和服务，为“三权分置”打好基础。加强土地流转市场运行规范，加快建立地县乡三级土地流转交易市场。运用土地承包经营权确权登记颁证成果，依托农村经营管理机构建立以县级为中枢、乡级为平台、村为网点的土地流转服务平台和土地流转监测体系，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。建立健全工商资本租赁农地监管和风险防范机制，引导规范工商资本到农村持续健康投资农业。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，健全乡村调解、县（市、区）仲裁、司法保障的纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营纠纷。

（作者系国家发展改革委农经司挂职干部）